Ingreso Ciudadano para la Niñez (INCINI)

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18 marzo, 2014

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PROYECTO DE LEY

El Senado y Cámara de Diputados,…

INGRESO CIUDADANO PARA LA NIÑEZ (INCINI)

 

CAPITULO 1: OBJETIVOS Y DEFINICIONES

Art. 1: Créase el Fondo del Ingreso Ciudadano dela Niñez(FINCINI), cuyo objetivo único será atender al financiamiento del “Ingreso Ciudadano parala Niñez(INCINI),la Atención Prenataly de las Personas con Discapacidad, ala Asignaciónpor Maternidad y a las Asignaciones por Nacimiento y Adopción”, según se establecen en la presente ley.

Art. 2: El INCINI consiste en una asignación monetaria que se abonará mensualmente y a la que tienen derecho la totalidad de los niños y niñas argentinos, nativos, naturalizados o por opción, o que tuvieren residencia en el país durante al menos tres (3) años, hasta los 18 (dieciocho) años de edad, que acrediten residencia en el país; las mujeres embarazadas que acrediten tres (3) años de residencia inmediata en el país; y las personas con discapacidad argentinas, nativas, naturalizadas o por opción y con residencia en el país que acrediten la existencia de la discapacidad de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3º de la ley 22.431. El INCINI es una prestación inembargable, que no otorga derecho a percibir una asignación anual complementaria.

Art. 3: La mujer embarazada que cumpla con los requisitos del artículo 2º tendrá derecho a percibir el INCINI como asignación prenatal, que se abonará desde el momento de acreditación del embarazo hasta el nacimiento del hijo. Este estado debe ser acreditado a partir del tercer mes de embarazo, mediante certificado médico otorgado por establecimiento público o servicio médico privado autorizado.

Art. 4: El INCINI se abonará a la madre, cuando ésta conviva con el niño o niña, y de no mediar disposición judicial en contra. En caso contrario,  la asignación se hará efectiva al padre, tutor o a quien tuviera otorgada la guarda del niño o niña. El perceptor del INCINI será responsable de la efectiva utilización de la asignación en favor de su titular y del cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 10 inciso 2) y 4). En caso de que no sean cumplidos por el/la administrador de la asignación, ello no habilita la pérdida del mismo, por el contrario habilita el cambio de el/la administrador/a del beneficio sin que el niño, niña o adolescente deje de percibir la asignación.

Art.5: El Ingreso Universal parala Niñezserá acreditado dentro de los primeros CINCO (5) días hábiles de cada mes, en una cuenta abierta en el Banco dela Nación Argentinay a través de la tarjeta de débito Ingreso Universal. Dicha cuenta y tarjeta será única por responsable y no tendrá costo de emisión ni de mantenimiento.

 

CAPITULO 2: ASIGNACIONES.

 

Art. 6: Fíjese como valor mínimo inicial del Ingreso Universal ala Niñezla suma de SEISCIENTOS PESOS ($600). El valor del INCINI debe ajustarse semestralmente siguiendo la evolución del Índice de Salarios publicado por el INDEC. Cuando los recursos del FINCINI lo permitanla ANSESpodrá disponer aumentos extraordinarios en el valor real del INCINI.

Art. 7: En el caso de niños o niñas con discapacidad se establece un valor igual al doble de la prestación mencionada en el art. 6º, el que se abonará sin límite de edad a partir del mes en que se acredite tal condición.

Art. 8: Establécense las asignaciones por Nacimiento y por Adopción. El beneficio por Nacimiento consiste en un pago igual a tres veces  la asignación establecido en el art. 6º que será abonado en el mes en que se produzca el nacimiento. La asignación por Adopción consiste en un pago igual a diez veces el beneficio establecido en el artículo 6º que será abonado en el mes en que se produzca la adopción.

Art. 9: Reintegrase a través del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, el cien por ciento (100%) de lo recaudado en concepto de Impuesto al Valor Agregado, a partir de las operaciones de compra realizadas con la tarjeta de débito Ingreso Universal a los/las titulares de las mismas. Dicho reintegro será determinado y acreditado mensualmente en la cuenta dentro de los CINCO (5) días hábiles siguientes a la finalización del mes calendario en el cual se hubieren realizado los pagos que motivan dicha retribución.

 

CAPITULO 3: REQUISITOS VINCULADOS AL INCINI.

 

Art. 10: Son requisitos para la percepción del INCINI los siguientes: 1) Acreditar identidad, 2) En el caso de los niños o niñas en edad escolar obligatoria, la demostración semestral, mediante certificado de alumno regular, de la asistencia a la educación formal. Serán exceptuados de estos requisitos aquellos que acrediten la imposibilidad de continuación de la escolaridad por falta de vacantes en el sistema público. 3) En el caso de las mujeres embarazadas, la demostración y ratificación trimestral de la condición de embarazada, por establecimiento público o servicio médico privado autorizado. 4) En el caso de los niños o niñas menores de 5 años, la demostración de controles médicos por parte de establecimientos públicos o servicio médico privado autorizado, así como las certificaciones de cumplimiento de las vacunas obligatorias. 5) En el caso de discapacidad deberá acreditarse tal condición mediante los certificados médicos correspondientes.

 

CAPITULO 4: FINANCIAMIENTO

 

Art.11: El FINCINI se financiará con: a) El 24% de la recaudación del Impuesto a las Ganancias, conforme a lo dispuesto en el artículo 18 de la presente Ley. b) Una contribución a cargo del empleador del nueve por ciento (9 %) que se abonara sobre el total de las remuneraciones de los trabajadores comprendidos en el ámbito de aplicación de la ley que estableció el “Régimen de Asignaciones Familiares” (24.714) o de la norma la continúe jurídicamente. De ese nueve por ciento (9 %), siete y medio puntos porcentuales (7,5 %), se destinarán exclusivamente al FINCINI y el uno y medio (1,5 %) restante al Fondo Nacional del Empleo, con la escala de reducciones prevista en el Decreto N° 2609/93, y sus modificatorios Decretos N° 372/95, 292/95 y 492/95, los que mantienen su vigencia en los porcentajes y alícuotas especificados para cada caso. c) Una contribución de igual cuantía a la establecida en el punto anterior, a cargo del responsable del pago de prestaciones dinerarias derivadas dela Ley N° 24.557, sobre Riesgos de Trabajo. d) Los recursos definidos en los artículos 22 y 23 de la presente ley. e) Los recursos que anualmente fije el Congreso dela Naciónen el Presupuesto General dela Naciónhasta cubrir la totalidad del financiamiento requerido para el cumplimiento de la presente ley. f) Intereses, multas y recargos. g) Rentas provenientes de inversiones. h) Donaciones, legados y otro tipo de contribuciones.

 

CAPITULO 5:LA RENTA FINANCIERA

 

Art.12: Deróguense los incisos h), k) y w) del artículo 20 dela Leyde Impuesto a las Ganancias (t. o. decreto 649/97 y sus modificaciones)

Art.13: Incorpórese como inciso h) del artículo 79 dela Leyde Impuesto a las Ganancias (t. o. decreto 649/97 y sus modificaciones) el siguiente: “h) De las ganancias derivadas de los cupones de títulos, cédulas, letras, obligaciones, intereses originados en depósitos a plazo fijo efectuados en instituciones sujetas al régimen legal de entidades financieras y demás valores emitidos o que se emitan en el futuro; siempre que estén denominados en moneda extranjera o que sean instrumentos ajustables por Coeficiente de Estabilización de Referencia (CER).”

Art.14: Incorpórese como inciso i) del artículo 79 dela Leyde Impuesto a las Ganancias (t. o. decreto 649/97 y sus modificaciones) por el siguiente: “i) De las ganancias derivadas de los cupones de títulos, cédulas, letras, obligaciones, intereses originados en depósitos a plazo fijo efectuados en instituciones sujetas al régimen legal de entidades financieras y demás valores emitidos o que se emitan en el futuro; siempre que estén denominados en pesos y cuyo capital no se actualice. A este fin se considera ganancia al excedente por sobre el 20% de la renta anualizada respecto del valor nominal.”

Art.15: Incorpórese como inciso j) del artículo 79 dela Leyde Impuesto a las Ganancias (t. o. decreto 649/97 y sus modificaciones) por el siguiente: “j) De los resultados provenientes de operaciones de compraventa, cambio, permuta o disposición de: acciones, títulos, bonos y demás títulos valores; siempre que sean obtenidos por personas físicas y sucesiones indivisas, y cuando las rentas anualizadas sobre capital invertido sean superiores al 20%. Quedan incluidas en este inciso las operaciones con acciones que no coticen en bolsas o mercados de valores. A este fin se considera ganancia al excedente por sobre el 20% de la renta anualizada.”

Art. 16: Deróguese el acápite 2) del inciso b) del artículo 23 dela Leyde Impuesto a las Ganancias Nº 20.628, texto ordenado por Decreto 649/97 y sus modificatorias.

Art. 17: Sustitúyase el artículo 104 dela Leyde Impuesto a las Ganancias Nº 20.628, texto ordenado por Decreto 649/97 y sus modificatorias, de la siguiente forma: “El total de lo recaudado por el Impuesto a las Ganancias se destinará a: a) 24% ala ANSESpara el financiamiento del INCINI y la atención de las obligaciones previsionales a su cargo. b) 16% entre todas las jurisdicciones provinciales conforme al Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas. Los importes correspondientes deberán ser girados en forma directa y automática. c) 60% restante se distribuirá entrela Nacióny el conjunto de las provincias conforme a las disposiciones de los artículos 3º y 4º dela Ley Nº 23.548.

 

CAPITULO 5: DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS.

 

Art. 18: Derógase dela Ley24.714 y sus leyes y decretos modificatorios aquellos beneficios relacionados directamente con la niñez y discapacidad. Las prestaciones determinadas por dicha ley y sus modificaciones se mantendrán hasta la fecha de inicio del pago de los beneficios equivalentes establecidos en la presente ley. Los recursos consignados en el artículo 5 de dicha Ley serán destinados al FINCINI.

Art. 19: El FINCINI será administrado porla ANSES.

Art. 20: La contribución de los empleadores será declarada y abonada conjuntamente con los aportes y contribuciones que integran el sistema único de la seguridad social (SUSS) y será administrada porla ANSESen forma separada de los demás subsistemas dela Seguridad Social.

 

CAPITULO 6: CLÁUSULAS TRANSITORIAS.

 

Art. 21: A los efectos de la contribución indicada en el los incisos b y c del artículo 11 de la presente, se considerará remuneración la definida por el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (Artículos 6° y 9° dela Ley N° 24.241 y sus modificatorias).

Art. 22: Los recursos provenientes de la eliminación y/o reformulación de programas asistenciales de transferencia de ingreso basados en la niñez, la discapacidad o la familia serán destinados al FINCINI.

Art. 23: Aféctese al FINCINI el aumento de la recaudación tributaria que corresponda ala Naciónpor sobre los recursos tributarios determinados enla Leyesde Presupuesto, hasta la suma que sea necesaria para cumplir con los beneficios que se establecen en la presente ley.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 


 

 

 

 

FUNDAMENTOS

Señor presidente:

1. Introducción.

El presente proyecto de ley se inspira en la necesidad de establecer enla Argentinauna red de seguridad en los ingresos para todos los ciudadanos, en general, y para la niñez, en particular. El objetivo es que a mediano o largo plazo la totalidad de los ciudadanos del país cuenten con un ingreso básico garantizado fiscalmente, y de esta forma, no sólo sea posible prevenir que las personas caigan en situaciones de pobreza extrema sino, también, permitir formas mas eficientes y equitativas para el funcionamiento del mercado de empleo y mejorar los problemas derivados del desempleo y el subempleo. Dadas las limitaciones fiscales existentes, los profundos cambios institucionales que deberían realizarse para la instauración plena de una garantía universal de este tipo y la situación de particular vulnerabilidad de la niñez, el presente proyecto de ley se propone un objetivo realizable en el corto plazo: establecer un ingreso garantizado fiscalmente que cubra a todos los niños y niñas hasta el momento de cumplir 18 años, conforme el criterio de edad establecido enla Convención Internacionalde los Derechos del Niño, y a las mujeres embarazadas y personas con discapacidad.

Esta medida no debe considerarse como una propuesta aislada o solamente complementaria de las políticas que en el área social y de la niñez se llevan actualmente a cabo. Por el contrario, debe comprenderse como un primer paso para revertir las estrategias que se vienen aplicando en el campo económico y social. Así, en lugar de continuar profundizando programas discrecionales que buscan focalizar la asistencia en aquellas personas y/o grupos familiares con determinadas privaciones, debería tenderse a desarrollar intervenciones de carácter universal y preventivo. De esta forma se evitaría que amplios sectores sociales caigan en situaciones degradantes para su bienestar y su condición humana (en muchos casos, con efectos irreversibles), generando situaciones estigmatizantes e ineficiencias en la atención de los grupos más necesitados. Por lo mismo, en lugar de financiar las políticas sociales mediante políticas tributarias de carácter regresivo o primas contributivas a seguros sociales fragmentados y estratificados, debería establecerse un sistema que integre de manera más eficiente y equitativa las diversas necesidades de las personas con su capacidad contributiva y con los beneficios fiscales que reciba.

Es evidente que este proyecto de ley se inspira en criterios de solidaridad social, equidad e igualdad, que difieren de los que dan base a las políticas que se vienen aplicando. Por lo mismo, pretende señalar e iniciar un camino alternativo que a la vez que fomente el crecimiento económico y el empleo, logre mejoras en la distribución de la riqueza. Es sabido que la recuperación del crecimiento económico de los últimos años, ha logrado bajar los peores índices de pobreza de la crisis del2001, apesar de lo cual no sólo éstos siguen siendo elevados, sino que además la desigualdad distributiva apenas ha mejorado. En la visión que aquí se propone, los problemas de la pobreza y desigualdad se entienden como integrados a la estrategia económica global y no como un elemento residual, al que se pretende “combatir” una vez que sus manifestaciones se agudizan y sus efectos destructivos se tornan irreversibles.

Como elemento imprescindible de esta nueva estrategia, el “Fondo del Ingreso Ciudadano dela Niñez” (FINCINI) que se propone crear a través del presente proyecto, expresa la determinación de reservar una masa de recursos fiscales con el objetivo primordial de destinarlo a financiar un cierto ingreso monetario a todos los niños y niñas hasta el momento de cumplir 18 años de edad.

¿Cuál es la diferencia conceptual entre esta propuesta y el tipo de políticas aplicadas hasta aquí en el área social incluyendola Asignación Universalpor Hijo establecida por el Decreto 1.602/09? La universalidad e incondicionalidad son las principales características de esta propuesta. Este proyecto de creación del Ingreso Ciudadano dela Niñezasigna la titularidad del derecho al niño y no a sus padres. El niño tiene ese derecho por el solo hecho de ser ciudadano. El FINCINI pagaría un ingreso incondicional a cada niño/a, denominado aquí “Ingreso Ciudadano dela Niñez” (INCINI). EL INCINI consistirá en una suma de dinero uniforme, abonado mensualmente, para cuyo acceso no se establecen condicionantes o requisitos adicionales, sea por parte de los beneficiarios directos (los niños y niñas) como de sus padres o tutores. Es decir, no se exigirá que alguien sea declarado incapaz, haber contribuido previamente con una prima de seguro (privado o público), o que se demuestre que los niños o niñas – o sus familiares o tutores – estén desocupados o viviendo en situaciones de pobreza o indigencia.

Esto no significa la eximición de responsabilidades. La principal consiste en cumplir con todas aquellas acciones destinadas a brindar al niño condiciones básicas para su desarrollo personal. En este sentido, los mayores deberán cumplir y hacer cumplir requisitos referidos al control del embarazo, asistencia sanitaria preventiva, planes de vacunación y asistencia escolar. De esta forma, el INCINI habrá de fortalecer los rendimientos de otras políticas sociales.

En términos operativos, el INCINI funcionará como un crédito fiscal efectivo y en dinero. Este beneficio viene también a unificar y a reemplazar una diversidad de programas sociales cuyo objetivo declarado es realizar transferencias monetarias, u otras formas de complementación del poder de compra de las personas, a quienes tienen niños o niñas a su cargo. Entre las principales políticas a modificar se destacan los regímenes de asignaciones familiares y las deducciones impositivas como “cargas de familia” contempladas en el impuesto a las ganancias de las personas físicas.

La opción estratégica que inspira el presente proyecto da cuenta de la realidad argentina actual, tanto en términos de prioridades como de posibilidades prácticas de implementar, de manera rápida y efectiva, una política que revierta los problemas sociales más urgentes y señale un camino alternativo. Sintéticamente, es posible afirmar que en nuestro país:

1. Los problemas sociales, cuyas expresiones más notables son la persistencia de la precariedad laboral, la pobreza y la concentración del ingreso, no son consecuencia únicamente de los cambios operados en los patrones de producción y comercio internacional sino que resultan principalmente del tipo de políticas económicas y sociales que se adoptan internamente.

2. La idea de garantizar un ingreso universal a las personas no tiene tradición en el país, ni en el debate ni en el sistema de políticas públicas, en donde históricamente fueron privilegiadas políticas sociales fragmentadas, típicas de los sistemas institucionales corporativos.

3. Los estrechos márgenes impuestos sobre la política fiscal, derivados de los todavía elevados niveles de endeudamiento y un sistema tributario inequitativo y frágil por su alta dependencia de impuestos extraordinarios, impiden implementar de modo inmediato una red de seguridad en los ingresos que abarque al conjunto de los ciudadanos. Esto es así, tanto por el costo financiero que implica un objetivo de este tipo, como también por la cantidad y complejidad de las instituciones, normas y programas que deberían suprimirse y/o reformarse en dicha dirección.

4. Esto obliga a pensar en una estrategia de aplicación gradual de las políticas. El diseño de esta estrategia debiera considerar, por un lado, prioridades en cuanto a la cobertura de los grupos más vulnerables y económicamente dependientes; por otro lado, procurar efectos positivos inmediatos sin afectar los principios fundamentales que inspiran la concepción global: moverse desde programas fragmentados, selectivos y de carácter meramente reparador, hacia otros más integrados, universales y de carácter preventivo.

La puesta en marcha del FINCINI puede justificarse por las razones siguientes:

i) el pago de un ingreso regular fundado en la niñez produce impactos favorables positivos en los grupos familiares más vulnerables;

ii) facilita la construcción de consensos políticos alrededor de la idea de cambiar la estrategia global en el área social hacia redes de seguridad universales y preventivas;

iii) permite retomar compromisos sociales de solidaridad intergeneracional, abandonados por las actuales políticas y que resultan esenciales para construir un proyecto con visión de futuro que involucre al conjunto de la sociedad;

iv) favorece una mejor programación de las reformas institucionales y fiscales requeridas por el proceso de construcción de la red de seguridad.

2. La situación social de las niñas y niños. Los datos estadísticos disponibles sustentan la afirmación que “la mayoría de los pobres son niños” y “la mayoría de los niños son pobres”.

 

Así lo demuestra la información producida por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (Indec) que estima para el segundo semestre de 2007, que 40,5% de los menores de 14 años viven en hogares pobres, mientras 14,3% lo hacen en hogares indigentes. Otro indicador relevante para contemplar es el último informe del Observatorio dela Deuda Socialdela Universidad CatólicaArgentina (UCA) el cual establece que en 2009 el hambre en los menores de 18 años creció un 10% respecto del año anterior. De esta manera, existe un 27,9% de niños de zonas urbanas que se encontraron expuestos a situaciones de riesgo alimentario, de los cuales un 6% experimentaron hambre frecuentemente. Esto se mide en función de los 12.333.747 chicos menores de 18 años. El informe destaca que la población infantil expuesta a situaciones de riesgo alimentario experimentó durante la recuperación económica una merma. Pasó de un déficit total del 42% en2004 aun 17,8% en 2007. Pero en 2009 se produjo un quiebre de esta variable, al pasar al 27,9%.

 

Esta situación se deriva de la conjunción de dos factores: i) el elevado número de familias con ingresos por debajo de la “línea de pobreza”; y ii) el hecho de que las familias pobres tienen más niños que el resto de la población. Por ejemplo, enla Argentina, los relevamientos oficiales para la zona del Gran Buenos Aires (GBA) permiten comprobar que las familias del quinto más pobre de la distribución del ingreso tienen un promedio de más de 4,5 miembros, mientras que aquellas correspondientes al quinto superior del ingreso están integradas por sólo 2,5 personas. La distribución de los niños no es homogénea entre todos los estratos de ingresos. Los hogares de ingresos altos tienen en promedio muchos menos hijos que los hogares de ingresos bajos. Mientras que en los hogares del 20% más pobres el promedio de menores de 18 años a cargo es de 2,1, mientras que en los hogares del 20% más rico ese promedio es de 0,4.

 

En base a estimaciones de SEL Consultores de enero de 2009, el 23% de los chicos estaría en el primer decil de ingresos, decil el cual concentraría a la mayor parte de la población que no llega a cubrir las necesidades básicas alimentarias. Los primeros tres deciles de ingresos, donde se concentran la mayor parte de los hogares en condición de pobreza, concentra el 54% de los niños. Por lo que más de la mitad del total de los niños se encontraría en situación de pobreza, y de esos niños pobres, la mitad no llega siquiera a cubrir sus necesidades alimentarias mínimas.

 

En síntesis, no sólo el mayor número de personas por hogar explica gran parte de la pobreza “per capita” de los miembros de la familia sino que, además, el mayor número de personas económicamente dependientes (sean niños/as, ancianos/as) pone mayor presión sobre los miembros económicamente activos dentro del grupo familiar. Así, en ausencia de instituciones públicas que se hagan cargo de manera efectiva del problema de la insuficiencia de los ingresos familiares, los niños y las niñas se ven forzados a trabajar a edades más tempranas, sea en actividades remuneradas o asumiendo tareas domésticas que permiten que otros miembros del grupo familiar ingresen al mercado de empleo.

 

Otro dato relevante en favor de la implementación de una red de sostenimiento de ingresos basada en la niñez es la mayor incidencia de los índices de pobreza entre los hogares con jefatura femenina. Esta referencia es también importante en relación a aspectos operativos del INCINI, como ser la aplicación del criterio de que la percepción del beneficio tenga lugar a través de las madres. De aquí también puede explicarse un tema que está relacionado con el presente proyecto de ley: la inserción laboral de las mujeres enla Argentinaactual.

 

Al menos en los sectores populares, la oferta de trabajo femenino en muchos casos no responde a motivaciones de “autonomía” o “realización profesional” sino, más bien, a la imperiosa necesidad de obtener ingresos. Así, el proceso de “feminización” de la fuerza de trabajo que se verifica en el país en los últimos años se corresponde, en medida significativa, con un fenómeno de creciente “precarización” de las relaciones laborales. Las mujeres enfrentan tasas de desocupación más altas, tienden a desempeñarse en puestos de menor remuneración y calificación, y a recibir menores remuneraciones promedios. Otro de los efectos derivados de la insuficiencia de los ingresos familiares es que los niños y niñas que se ven obligados a trabajar, abandonan prematuramente el sistema educativo, o disminuyen notoriamente su rendimiento en el mismo. Como resultado, la formación educativa de muchos de ellos y su calificación para trabajar se resiente y, de esta forma, deterioran sus posibilidades de obtener empleos plenos, no sólo en el presente sino también en el futuro. Una persona que se incorpora de manera anticipada al mercado laboral, haciéndolo generalmente en actividades informales, marginales o directamente vinculadas al delito, no sólo abandona su proceso educativo formal sino que tampoco cuenta con la posibilidad de acumular destrezas y conocimientos mediante un proceso de “aprendizaje en el empleo”.

 

Además estos niños y niñas se desempeñan en condiciones de extrema precariedad. En el caso dela Argentina, según la última información consistente disponible, 75% de los jóvenes asalariados (entre 14-17 años) no cuentan con cobertura del seguro social. Además, entre los adolescentes que trabajan, más de 30% lo hace con jornadas semanales de más de 46 horas, y 43% de entre 30-45 horas. C

omo se puede comprobar, los niños y niñas de hogares de bajos recursos se ve forzada a trabajar en edades muy tempranas, desempeñándose en condiciones de mayor explotación que muchos de los adultos y con abandono prematuro del ciclo educativo, lo que permite pronosticar peores condiciones de vida en el futuro. De aquí puede entenderse un error habitual en gran parte de los programas de fomento de empleo para jóvenes: en lugar de favorecer que éstos prolonguen su etapa formativa en el sistema educativo otorgan beneficios fiscales vinculados con su no asistencia al mismo. El INCINI, por el contrario, al mejorar los ingresos del grupo familiar, está en mejores condiciones para remover parte de los problemas que impiden que los niños y las niñas permanezcan durante más tiempo en la escuela.

 

Por lo tanto, el INCINI no sólo garantizaría que la niñez cuente con niveles de bienestar más dignos sino que, además, produce impactos indirectos positivos como el hecho de favorecer una mayor retención de los niños en el sistema educativo y modificar las condiciones que hoy favorecen la explotación de los niños y niñas. Al mismo tiempo, debería permitir una mejor inserción de los padres en el mercado laboral al moderar las presiones para la obtención de ingresos de mercado.

 

De esta forma, el INCINI crea condiciones más favorables para quebrar el llamado “círculo vicioso de la pobreza”, concepto que reconoce que el fenómeno de la pobreza se reproduce a sí mismo, trasmitido generacionalmente dentro de los mismos grupos familiares. Los hijos heredan la pobreza de sus progenitores y éstos profundizan su pobreza en tanto deben mantener una mayor cantidad de miembros en la familia.

 

 

3. Problemas de las transferencias fiscales de ingresos sustentadas en la atención de los niños y niñas.

 

Las transferencias fiscales que afectan los ingresos familiares y/o personales operan a través de los esquemas de gasto social, por un lado, y el sistema tributario, por otro lado. Enla Argentina, como en la mayor parte de los países de América Latina, ambos esquemas se construyeron y desarrollaron de manera desintegrada. Esto significa que tanto la captación de recursos como las erogaciones fiscales operan con objetivos y procedimientos propios, desconociendo que el impacto redistributivo para las personas resulta del “efecto neto” de estas dos intervenciones.

 

Por el lado impositivo, la falta de integración se debe, en gran parte, a la baja prioridad que se le atribuye al impuesto a las ganancias de las personas físicas dentro del conjunto del sistema tributario. Esta característica determina la existencia de una normativa tributaria compleja en su aplicación y carente de transparencia en sus resultados redistributivos. Resulta así que la carga tributaria efectiva sobre los contribuyentes depende más de las “fuentes” de donde perciben sus ingresos que del “nivel” alcanzado por los mismos.

 

Estas características se potenciaron durante la década pasada. La política tributaria profundizó los contenidos regresivos al acentuar la preponderancia de los llamados impuestos indirectos. Por el lado del gasto social, se avanzó también en el desmantelamiento de las políticas más “universales” – como es el caso de la salud y la educación pública -, y la privatización de las áreas del “seguro social”, con formas más restrictivas de acceso a los beneficios.

 

Al mismo tiempo, se implementan programas “focalizados” destinados a grupos que responden a diferentes manifestaciones de pobreza, entre los cuales, se encuentran quienes son desplazados del mercado de empleo y de los esquemas de seguro social vinculados al mismo.

 

3.1 Transferencias fiscales de ingresos que operan vía programas de gasto social.

 

Un grupo importante de los programas de gasto social que transfieren ingresos monetarios o poder adquisitivo de mercado están “justificados” en la niñez como grupo-objetivo beneficiario. Muchos de esos planes fueron desarticulados por el Poder Ejecutivo en la medida que constituía una duplicación con los perceptores de esos planes. Su eliminación, implicó una liberación sustancial de fondos a cargo del tesoro, transfiriéndole la carga dela AUHo la asignación familiar ala ANSES. Habíados programas principales de este tipo. Por un lado el Plan de Fortalecimiento Alimentario cuyos beneficiarios son fundamentalmente familias con niños menores de 14 años, mujeres embarazadas, discapacitados y adultos mayores en situación de vulnerabilidad alimentaria.

 

Otro programa asistencial principal de transferencias de ingresos que basa el acceso al beneficio en la niñez es el llamado Plan Familias (Plan Nacional Familias porla Inclusión Social). Este programa estaba destinado a hogares en situación de pobreza con hijos menores de 19 años, o mujeres embarazadas, que no reciben otro tipo de beneficios sociales. En este caso el beneficio se graduaba según la cantidad de niños y niñas que vivan en el hogar y no se exigía contraprestación laboral por parte de los adultos, sino que aseguraran la asistencia escolar y los controles de salud de los menores. De hecho, es la estrategia del gobierno que este programa incorpore a actuales beneficiarios de Subsistema no Contributivo de Asignación Universal por Hijo para Protección Social.

 

Por otro lado, los niños y niñas de estos hogares quedan nuevamente sujetos a una cobertura, transitoria y focalizada a pesar de su nombre. Hay una clara contradicción entre lo que nombra y lo que instituye.

 

Un segundo grupo de programas comprende intervenciones de tipo asistencial destinadas a la atención de la niñez en situación de vulnerabilidad, y también de las madres durante el período de embarazo o lactancia. En general, están constituidos por variadas modalidades de acciones nutricionales – entrega directa de alimentos, provisión en salas maternales, comedores escolares o comunitarios – las que suelen complementarse con otras medidas de tipo educativo y sanitario.

 

Por otro lado, se encuentran los programas que procesan transferencias monetarias directas bajo la forma de “asignaciones familiares”. En estos casos, la cobertura comprende a las familias de los trabajadores que se desempeñan en relación de dependencia y con contratos laborales registrados. El derecho a la percepción se extendió también a otros grupos familiares, principalmente los beneficiarios del sistema previsional y del subsidio por desempleo. No obstante, la característica más significativa del régimen de asignaciones familiares es el alcance restringido de la cobertura, limitada a los trabajadores asalariados con relaciones contractuales formalizadas. De esta forma, resultan excluidos del beneficio los niños cuyos progenitores son trabajadores autónomos, o se desempeñan en actividades informales, el servicio doméstico o como asalariados no registrados. En consecuencia, prácticamente la mitad de los niños y las niñas del país no están cubiertos por los programas de asignaciones familiares.

 

Aún más grave es comprobar que la limitación de la cobertura afecta principalmente a los hogares de menores ingresos y con mayor número de hijos. Una idea de la desarticulación de la política de asignaciones familiares es que esta se financiaba inicialmente con un impuesto del 12% sobre la nómina salarial, alícuota que fue reduciéndose de manera progresiva en el curso de los últimos años.

 

La disminución de las fuentes de financiamiento tuvo como objetivo inicial trasladar recursos a programas sociales sustentados en otros grupos de población. Así, la baja de la alícuota al 9% se utilizó para aumentar la contribución al sistema nacional de previsión; la posterior disminución al 7,5% se aplicó a financiar el Fondo Nacional de Empleo.

 

Por ultimo, en el contexto de reducción general de las contribuciones a la seguridad social concedido a los empleadores se establecieron nuevas reducciones selectivas de las alícuotas, estimándose que la tasa promedio actualmente vigente se ubica alrededor del 5%, menos de la mitad de la alícuota con que se inició esta política.

 

La reforma del régimen de asignaciones familiares dispuesta en 1996 responde claramente al objetivo de convalidar el deterioro producido en las fuentes de financiamiento, ajustando el gasto mediante normas que limitaron el acceso a la cobertura y los beneficios otorgados. En consecuencia, para las políticas públicas dela Argentina, los niños y niñas tienen diferente valor, un “precio” distinto – incluso, cero – según sea la actividad laboral de los padres, las características del contrato de trabajo o el nivel del salario (con independencia del nivel del ingreso familiar, sea total o per cápita).

 

Con todo, las asignaciones familiares continúan representando un porcentaje importante dentro del total de los ingresos percibidos por un amplio sector de “familias numerosas” y cuyos miembros activos perciben bajos salarios. Además, el programa de asignaciones familiares era – al menos hasta los últimos cambios – una de las pocas políticas sociales que pretendían pagar, si bien a grupos restringidos, beneficios uniformes por iguales expresiones de carga o necesidad.

 

Por lo mismo, y a pesar de las limitaciones apuntadas cabe reconocer que el “programa de asignaciones familiares” proporciona una base importante sobre la cual estructurar un esquema universal de asistencia a la niñez. En primer lugar, por cuanto ofrece una fuente de recursos específica; en segundo término, por la extensión de la cobertura actual; tercero, por la tradición de reconocimiento de una asignación monetaria basada en la niñez.

 

En consecuencia, la implementación del INCINI puede considerarse como una reforma del régimen de asignaciones familiares, destinada a extender la cobertura del mismo al conjunto de la niñez dela Argentina. Almenos en las etapas iniciales y mientras no se lleven a cabo las reformas tributarias que permitan mayor equidad y mayores recursos fiscales, el nivel de los beneficios otorgados por el INCINI puede que no altere de manera significativa la situación de algunos grupos de hogares (v.g.: asalariados formales de bajos ingresos). Sin embargo, conviene resaltar que incluso en este caso, habrán de contar con la garantía y certidumbre de seguir percibiendo los beneficios aún si tuvieran que enfrentar modificaciones de su estatus laboral (desempleo, informalidad).

 

Lo significativo es que pasará a tener cobertura una importante cantidad adicional de familias de bajos ingresos, que actualmente no acceden al programa de asignaciones familiares.

 

3.2 Transferencias fiscales de ingresos que operan vía la política tributaria.

 

La política tributaria también opera mediante transferencias fiscales de ingreso fundadas en los niños y niñas. Así, la normativa correspondiente al llamado “impuesto a las ganancias” reconoce a los perceptores de ingresos una serie de “deducciones” en concepto de “cargas de familia”.

 

El sentido general de estas deducciones es reconocer situaciones diferenciadas entre los contribuyentes sustentadas en razón del número y composición del grupo familiar que depende de los ingresos del titular. Las “deducciones” – entre las que se incluyen los hijos a cargo – reducen el monto de los ingresos sujetos a impuesto y determinan un menor impuesto a pagar.

 

El punto que debe destacarse es que en tanto la deducción por cargas de familia no opera como un crédito fiscal reembolsable, sólo están en condiciones de percibir el subsidio implícito quienes tienen ingresos lo suficientemente elevados como para ser contribuyentes efectivos del impuesto a las ganancias. Dicho de otra forma, para aquellos perceptores cuyos ingresos no superen los “mínimos no imponibles” personales, las deducciones por cargas de familia no tienen ningún efecto práctico.

 

Además, debido a que el impuesto a las ganancias opera con tasas marginales crecientes, en los hechos, el valor de las deducciones por cargas de familia se convierten en una transferencia (subsidio) creciente para un tramo importante de contribuyentes.

 

La propia definición del concepto de “carga de familia” que se utiliza en el esquema de deducciones admitido para el impuesto a las ganancias difiere notablemente del aplicado para las transferencias explícitas a las familias que se procesan a través del gasto social.

 

Así, en el programa de asignaciones familiares el único sujeto reconocido para los beneficios son los hijos (la reforma de 1996 eliminó la asignación por cónyuge, la que sólo rige en el sistema previsional), hasta la edad de 18 años, con un pago anual adicional si concurren al sistema educativo. En el caso del impuesto a las ganancias en cambio, las personas físicas deducen como “cargas de familia” no sólo a los hijos – hasta los 24 años y sin condicionalidad respecto de la asistencia escolar – sino también al cónyuge y a otros familiares en línea colateral, ascendente y descendiente (como padre/madre; suegro/a; abuelo/a, nieto/a; yerno; nuera; etc). La deducción es aplicable aún cuando las “cargas de familia” cuenten con ingresos propios; por cierto, en la medida en que dichos ingresos no superen un cierto tope anual.

 

Adicionalmente, las debilidades de la administración tributaria hacen que las restricciones y condiciones establecidas para la aplicación de la deducción sean un canal adicional para la evasión. Si bien los impactos redistributivos de los subsidios familiares que operan a través del sistema tributario son difíciles de cuantificar, es evidente que discriminan en contra de las familias de bajos ingresos puesto que, en la práctica, éstas no logran hacer efectivo el correspondiente “crédito fiscal”.

 

La inequidad, tanto horizontal como vertical, es una característica saliente del régimen que grava los ingresos personales. Por un lado, la normativa prevé un amplio conjunto de exenciones que favorecen a las rentas provenientes de la propiedad, preferentemente del capital financiero. Por otro lado, los ingresos del trabajo personal también están sujetos a contribuciones para la seguridad social, cuyo carácter básicamente proporcional, es factor de inequidad al imponer umbrales tributarios que afectan a las personas de bajos ingresos.

Dos conclusiones merecen destacarse aquí. Primero, que enla Argentinaes posible encarar reformas tributarias sobre los ingresos personales que permitan, al mismo tiempo, aumentar la equidad y la recaudación. Segundo, la conveniencia de integrar los esquemas de transferencias fiscales de ingreso que operan a través del gasto social y de la política tributaria. De tal forma, se harían más evidentes – por tanto, más fácilmente evitables – las numerosas irracionalidades vigentes. Por ejemplo, las inconsistencias al momento de aplicar el concepto mismo de familia, definir beneficiarios, fijar el alcance de las coberturas o determinar el valor monetario de beneficios por igual concepto, etc. Al respecto, debería recordarse cómo la reforma del régimen de asignaciones familiares dispuso eliminar el beneficio por cónyuge y también, a partir de cierto nivel de salario, el beneficio por hijo; mientras tanto, se mantiene en vigencia el amplio conjunto de deducciones por “cargas familiares” del impuesto a las ganancias, subsidio fiscal que sólo aprovechan los perceptores de ingresos más elevados.

 

Todo lo anterior justifica la necesidad de reformar el sistema de tributación argentino sobre los ingresos personales ubicándolo en línea con los principios que inspiran el INCINI.

 

Así, en el presente proyecto se propone unificar las transferencias fiscales de ingreso sustentadas en la familia, sobre la base de: 1) establecer una única transferencia “familiar” cuya fuente de derecho es la niñez; 2) eliminar los diferentes esquemas que transfieren ingresos monetarios a las familias, sea a través del gasto social como por la vía tributaria; 3) otorgar un subsidio universal, cubriendo a la totalidad de los niños y niñas (hasta cierta edad), que opere como una transferencia explícita, una suerte de crédito fiscal efectivo, pagado mensualmente a quienes tienen hijos o niños a cargo.

 

Además, se propone ampliar la base imponible del impuesto a las ganancias de modo tal que todos los ingresos personales queden gravados, con independencia de la fuente en que se originan. Esto permitiría mejorar la equidad del sistema y aumentar la recaudación de modo tal de proporcionar los fondos requeridos para el pleno funcionamiento del FINCINI.

 

4. Características del “Fondo de Ingreso Ciudadano para la Niñez”.

 

Los argumentos que más frecuentemente se esgrimen para apoyar las políticas de asistencia a la niñez toman en cuenta: 1) fundamentos de tipo ético, que consideran a los niños y niñas como sujetos “inocentes” y, por lo tanto, no culpables de su situación personal y social. Por ejemplo, en el caso de los niños/as no puede alegarse que la pobreza es consecuencia de falta de dedicación al trabajo o esfuerzo propio; 2) fundamentos basados en la idea de “contrato social intergeneracional”, considerando que los niños y niñas de hoy deben ser motivo de cuidado porque serán los adultos que en el futuro deberán ocuparse de cuidar al resto de las personas dependientes, incluyendo las nuevas generaciones de jóvenes.

 

El ingreso incondicional que se propone financiar por medio del FINCINI se justifica en ambas perspectivas. En el derecho de toda persona económicamente dependiente a no sufrir las consecuencias de una situación de la que no es culpable, como también por los postulados solidarios típicos de la idea de contrato social.

 

Una política de asistencia a la niñez, de carácter universal e incondicional, debe asumirse entonces como una responsabilidad del conjunto de la sociedad y no solamente involucrar a los padres y madres de niños pobres. Por lo mismo una política de este tipo debería verse como el inicio de un camino cuyo objetivo final es el establecimiento de redes de seguridad social más amplias, situación que se hace cada vez más urgente a poco que se observen las tendencias a la concentración de la riqueza y el ingreso, que derivan de las actuales políticas.

 

El “derecho de todo niño/a a un nivel de vida adecuado para su desarrollo físico, mental, espiritual, moral y social”, se reconoce crecientemente como un “derecho humano” fundamental en las sociedades contemporáneas y se expresa en normas jurídicas internacionales a partir de la aprobación dela Convención Internacionalsobre los Derechos del Niño. Además,la Argentinaha incorporado los derechos de la niñez, de la “protección integral de la familia” y la “compensación económica familiar” como normas constitucionales.

 

Si a lo anterior, sumamos que la mayoría de los estudios muestran que hay una mayor preocupación y responsabilidad de las madres por la suerte de los niños y niñas, a la vez que existen mayores índices de pobreza en los hogares monoparentales encabezados por mujeres, la conclusión es que parece más racional que sea la madre quien actúe como agente de percepción del INCINI.

 

Por otra parte, esto terminaría con las situaciones de injusticia que se verifican en los casos de padres separados, en tanto suele ser el padre quien actúa como titular de los beneficios del “programa de asignaciones familiares” aún cuando la madre queda al cuidado de los niños.

 

La implementación de un programa de asistencia a los niños y niñas de carácter universal deberá tener un importante impacto redistributivo a nivel regional debido a que el acceso a los beneficios no depende de la condición de asalariados registrados de los padres, ni de su condición de desocupados inscriptos en el Plan jefe/a, o de contribuyentes efectivos en el impuesto a las ganancias.

 

En igual sentido, operan factores demográficos puesto que las tasas de natalidad son más elevadas en el interior del país, mayor la población infantil y también mayor el promedio de niños por hogar. Desde el punto de vista operativo, la alternativa propuesta evita algunos de los problemas típicos de los programas focalizados de sostenimiento de ingresos como los “tests de recursos” y “tests de necesidad” destinados a la evaluación del nivel de ingresos y condiciones de vida de los beneficiarios y la llamada “trampa de la pobreza”.

 

Esto significa que: 1) se evitarían excesivos gastos administrativos, de dudosa eficiencia, en tanto se requieren complejos sistemas de gestión para la evaluación permanente de los ingresos familiares; 2) no se desestimulan los esfuerzos personales para la búsqueda de ingresos alternativos, al tiempo que se generan condiciones para que no se acepten relaciones laborales de “explotación”; 3) evita las situaciones de clientelismo al eliminar las mediaciones para acceder a los beneficios.

 

En cuanto a la forma de operar fiscalmente, el INCINI debe considerarse como un ingreso familiar no sujeto a impuestos. Paralelamente, es preciso eliminar las deducciones por “cargas de familia” admitidas en el impuesto a las ganancias. De esta forma se lograrían dos objetivos. Primero, que los hogares de menores ingresos cuenten efectivamente con un crédito fiscal por los hijos. Segundo, que las familias de mayores ingresos paguen sus impuestos personales sobre una base tributaria mayor. En este caso, el esquema propuesto implica una modificación de la lógica vigente en materia de transferencias fiscales de ingreso: focalizar la carga tributaria en los más ricos, en vez de universalizarla en el conjunto social y universalizar, en vez de focalizar el gasto en los más pobres.

 

En síntesis, la puesta en marcha del presente proyecto constituirá un paso significativo en dirección a revertir los efectos nocivos generados por las actuales políticas. En primer lugar, en tanto amplía notablemente la cobertura social a la niñez y a sus progenitores, incluyendo a los que no trabajan en el mercado asalariado formal. En segundo lugar, porque otorga mayor simplicidad administrativa y una mejor asignación de los recursos existentes. En tercer lugar, porque evita las desigualdades de tratamiento entre los propios niñas y niños del país, y el uso de los mismos como mercancía para el clientelismo político y la explotación familiar. En cuarto lugar, porque señalaría el camino para erradicar los graves problemas de deserción del sistema educativo. Finalmente, porque permitiría cambiar la estrategia con que se opera en el mercado laboral, apuntando a mejorar los beneficios de los que están “afuera” en lugar de seguir deteriorando las condiciones de trabajo de los que están “adentro”.

 

5. Costo y fuentes de financiamiento del proyecto.

 

A los efectos de evaluar adecuadamente la viabilidad financiera del INCINI es preciso tomar en cuenta el concepto de “costo financiero neto”; esto es, el volumen de recursos adicionales requeridos para la implementación del mismo.

 

Al respecto, conviene recordar que han existido una serie de programas que captaban (y transferían) poder adquisitivo a las familias, fundados en la niñez, programas que de no haberse hecho aún, deberían reformarse y/o suprimirse, y sus recursos ser aplicados al financiamiento del “ingreso ciudadano para la niñez”. De esta forma, el “costo financiero neto” del presente proyecto está dado por la diferencia entre el “costo financiero bruto” (resultante de multiplicar la cantidad de beneficiarios – aquí, los niños y niñas menores de 18 años – por el valor monetario del beneficio unitario) y los “ahorros” provenientes de la reducción/eliminación de gastos sociales dirigidos a la infancia, que resultarían redundantes con el INCINI.

 

El resultado final indica la “brecha de financiamiento” que deberá cubrirse y su magnitud dependerá de tres factores principales: 1) la cantidad de niños y niñas; 2) el valor del INCINI; 3) los “ahorros” por reemplazo de programas sociales. La población infantil y el nivel de ahorro constituyen parámetros del problema y, de esta forma, el INCINI es la variable independiente determinante del nivel de la brecha de financiamiento.

 

El proyecto propone comenzar la aplicación del INCINI con un nivel inicial que puede calificarse como modesto. Aunque el mismo no alcance para cubrir totalmente las exigencias familiares en relación a la atención y cuidado de los niños, no obstante, se considera que habrá de permitir una mejora sustancial en las condiciones de vida de las familias más numerosas y de menores ingresos. El monto de la asignación universal se establece en $600 y el valor del INCINI se ajustara en base al índice determinado en el presente proyecto y en base a la reglamentación específica. La alta participación de los alimentos en las canastas de consumo de las familias de ingresos menores hace que la actualización del beneficio sea de especial importancia según el contexto económico oportuno.

 

Más allá del mecanismo establecido, es importante el compromiso del poder ejecutivo en trasparentar las estadísticas públicas publicadas por el INDEC, sobretodo en materias de precios.

 

El total de beneficiarios del INCINI, para el caso de los niños y niñas, se estima en base a datos del último Censo Nacional 2010: habría un total de 12.333.747 menores de 18 años. Las madres embarazadas serían aproximadamente 700.000, dada la tasa de natalidad de 17,8 nacimientos cada 1.000 habitantes y con una población total estimada para el 2010 de 40.518.951.

 

El INCINI tiene dos fuentes principales de financiamiento: cambios en la estructura tributaria y programas reemplazados. Se prevé modificar el actual régimen de subsidios, asignaciones y deducciones impositivas. En primer lugar tiene pensado una serie de modificaciones del impuesto a las ganancias. – Eliminación de deducción por hijo de impuesto a las ganancias: Actualmente las familias que pagan impuesto a las ganancias pueden deducir por cada hijo $7.200 pesos anuales de la ganancia neta. – Eliminación de exención a la renta financiera. La estructura impositiva vigente no grava la renta financiera. De este modo se dejan de percibir ingresos que podrían provenir de la grabación de; Intereses percibidos por títulos públicos, Intereses de depósitos privados, Intereses Obligaciones Negociables. Del total de lo recaudado por impuesto a las ganancias, incluidos los nuevos ingresos percibidos por la eliminación de estas exenciones, se destinará el 24% al FINCINI.

 

En segundo lugar se elimina el régimen vigente de Asignaciones familiares, lo que implica que las transferencias en concepto de asignaciones familiares generan un “ahorro” que pasa a formar parte del FINCINI. En tercer lugar también son eliminados los planes sociales focalizados (propensos al clientelismo) entre los cuales se destacan o se destacaron: – Familias porla Inclusión Social.- Pensiones No contributivas (Madres de más de 7 hijos (1) ). – Asignación Decreto 1.602/09.

 

Debe notarse aquí que, tanto las provincias como los municipios, resultarán al mismo tiempo favorecidos financieramente por dos vías. Por un lado, en tanto el INCINI reemplaza las asignaciones familiares que pagan de manera directa a su personal y que gravan así sus presupuestos; por otro lado, en tanto, la propia vigencia del INCINI habrá de significar una mejora de los ingresos familiares de los grupos más vulnerables y, en consecuencia, menores demandas sociales en materia de programas asistenciales. Sin perjuicio de lo señalado previamente, cabe al Gobierno Nacional en su conjunto, la responsabilidad para complementar los recursos que fueran necesarios para la plena aplicación del INCINI, sea a través de la reasignación de otras partidas de gasto de menor impacto social, como también mediante la aplicación de otros recursos de origen tributario.

 

Lo que de ninguna forma podrá admitirse es que la sociedad argentina no cuenta con recursos suficientes para garantizar a los niños, niñas y discapacitados mejores condiciones de vida en el presente y para el futuro. Por las razones expuestas, solicitamos la aprobación del presente proyecto de ley.

 

(1) Pensión no contributiva para madres de más de 7 hijos, según meta física de presupuesto 2010 llegaría a 304.742 madres.

 

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